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实施乡村振兴战略的现实困境、政策误区及改革路径

智库导读

城乡投入不均衡是制约乡村振兴的根本原因。实施乡村振兴战略面临一系列现实困境:劳动力、土地等生产要素长期偏向投入城市,制度供给、公共资源等在城乡之间配置不均衡,乡村缺乏内生增长动力、人与自然失衡,城市发展对乡村的辐射带动效应不平衡不充分等。推进乡村振兴战略,需避免“一刀切”式振兴、运动式振兴、输血式振兴、黑色振兴等政策误区,从农业、农村、农民和农地四个方面着手改革,促进要素回流农村,以人的振兴带动物的振兴,逐步实现乡村多元化振兴、内生性振兴和可持续振兴。


智库正文

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实施乡村振兴战略的现实困境


中共十九大明确提出,人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾。正如韩长赋所指出:当前,我国社会中最大的发展不平衡,是城乡发展不平衡;最大的发展不充分,是农村发展不充分。[1]实施乡村振兴战略,是为我国当前社会经济发展不平衡不充分补短板,是解决当前社会主要矛盾、全面实现中国梦首当其冲的战略安排。为切实推进乡村振兴战略,有必要深入思考制约乡村振兴的现实因素,避开潜在的政策误区,优化改革路径。


农村发展不充分,城乡发展不平衡,是乡村需要振兴的战略前提。制约乡村发展和乡村振兴的根本原因是城乡投入不均衡,集中表现在以下几个方面。


1.劳动力和土地等生产要素长期从农村单向流向城市

根据推拉理论,我国当前巨大的城乡差异形成了“推力”和“拉力”,使得农村劳动力向城市大量转移。与此同时,长期的城乡二元化结构还使得土地、资本、技术等要素在城乡之间配置严重不均衡。


(1)从劳动力要素来看,农村劳动力长期向城市转移。据国家统计局统计,2008年到2016年农民工总量增加5634万人,外出农民工的规模从14041万人增加至16934万人,其中2016年外出农民工中的进城农民工比例为80%;而截至2015年底大学毕业生返乡创业的比例仅为1%。农村劳动力要素外流,尤其是青壮年劳动力和优秀人才大量流向城市,使得乡村振兴面临人力资源结构不合理的困境。


(2)从土地要素来看,城市长期挤占农村土地。2004年至2014年,我国农村土地征收面积大小相当于2.6个北京市范围,其中农用地征收面积大小接近海南省陆地范围,大量农村土地转为城市土地,耕地等农用地被城市建设大量占用。除农用地被城市建设占用外,建设用地指标在城乡之间也分配不均衡。2012年,国土资发〔2012〕141号文件首次提出不低于3%~5%比例的新增建设用地指标用于满足农民居住需求,尽管从2016年开始这一比例下限固定为5%,但仍忽视农村公益事业、产业发展等用地需求。建设用地指标主要满足城镇发展需求,乡村振兴受到土地要素供给制约。


(3)从资金要素来看,资金在城乡分布不均衡。农村金融服务的广度、深度不足,金融基础设施不完善,信用体系不够健全。截止2016年末,全国仍有1.51万个行政村未覆盖农村取款服务点,建立信用档案的农户比例仅为74.8%。另外,农村资金外流和农村融资渠道单一等问题凸出。2010年至2016年,全国涉农贷款余额占各项贷款总额的比例均低于三成,2016年末全国村镇银行的存贷比为74%,涉农贷款少导致的存贷比差距使部分农村资金流向城市。2016年,信托资金投入农林牧渔业的总额为4642.72亿元,仅占信托资金总投资的0.75%,信托等新型融资渠道在农村地区不畅通。农村金融发展不足,农村资金净流向城市的现状未改变,乡村振兴面临资金回流农村难的障碍。


(4)从技术要素来看,农村地区的科技投入远低于城镇地区。长期以来,农村科技创新和科技应用与城镇地区差距巨大,科技研发投入在农业和其他产业之间的比例不均衡。据统计,2010年至2015年农林牧渔业的R&D经费支出占比保持在6.8%左右,而工业的R&D经费支出远超农业,仅采矿业和制造业两项的R&D经费支出之和保持在62%左右。另外,农村地区科技应用的基础设施不健全,各项科技在农村的使用比例很难提高,如截止2016年底全国范围内仍有10.1%的村庄没有连接宽带互联网,其中西部地区的比例为22.7%??萍即葱潞涂萍加τ梅矫娴耐度氩蛔?,使得乡村发展缺乏科技力量的支撑。


2.农村公共服务投入严重不足,人力资本和物质资本的积累远低于城镇地区


政府的公共服务投入长期偏向城市,据估算城市人均公共服务投入是村人均公共服务投入的16.1倍,是乡人均公共服务投入的8倍,[2]这使得农村的人力资本和物质资本积累远低于城镇地区,制约乡村振兴和乡村发展。其一,长期以来城乡教育投入不平衡,城市教育资本远超农村,城乡教育差距继续扩大。


2015年,城区初中阶段和小学阶段的校均固定资产分别是农村地区的3.1倍和4.9倍,乡村教师整体素质远不如城镇教师,[3]城乡之间教学设施和教师的投入差距大,这导致城乡之间的人力资本积累差距明显。如2016年我国农业生产经营人员中高中及以上学历的比例仅为8.3%,而全国人口中高中及以上学历的比例在2015年已达27.8%。其二,农村环卫服务投入不足,环境卫生等公共产品供给与城市存在巨大差距。


2016年,全国仅73.9%的村庄会处理生活垃圾,17.4%的村庄会处理生活污水;城市的生活垃圾处理率达96.62%,污水处理率达93.44%。其三,社会保障、医疗卫生等公共资源及基础设施投入,在城乡之间仍存在较大差距。目前,农村地区的养老场所、福利院等社会保障机构数量,医疗服务机构的服务能力和服务水平,村庄道路、自来水等公益性设施覆盖率等各项指标均低于城镇地区。


3.农村有效制度供给短缺,路径依赖效应显著

农村的各项制度一旦锁定,即使不是最有效的,也会在一定时期内持续存在并影响后续政策。尽管中央层面已着手多项农村改革试点工作,但推动乡村振兴的有效制度供给不足。其一,农民户籍转变失去农村福利的机会成本,使得农民进城落户意愿不高。据2016年中国社会科学院调查数据显示,48.95%的中西部农民不太想或完全不想向城镇转移,统一登记为居民户口的户籍制度改革未摆脱户籍背后的福利差异,农村人口的不完全转移阻碍乡村振兴。其二,长期存在的城乡二元土地市场未实质性改变,同地不同权不同价现象仍存在。国家虽已开展集体经营性建设用地入市的试点工作,但通过征收农村土地变为国有土地仍是建设用地供应的主要渠道。如截止2015年底农村集体经营性建设用地入市面积为758.33亩,而同年国有建设用地供应800万亩,二元化的土地制度安排抑制乡村振兴。其三,农村行政管理体制改革实效不足,未建立多元治理的村民自治体系。从人民公社转变而来的村民委员会,在多数农村地区未真正实现管理向治理转变。


4.乡村内生增长动力不足,人与自然失衡

长期以来我国秉持城市优先发展、以城带乡的发展理念,城市的发展牺牲了农村的资源环境,而农村自身发展方式粗放、内生增长动力不足,使得乡村振兴面临的资源环境约束压力增大,人与自然失衡。其一,工农产品价格剪刀差等城市优先发展政策,使得农村向环境和资源攫取利润,发展方式粗放且不具可持续性。


我国每公顷土地的化肥用量是世界平均用量的4倍,农药的利用效率不到30%,而城市人均农副产品的消费总量远高于农村,可见农村以牺牲资源环境为代价满足了城镇发展需求。随着耕地后备资源减少、水资源利用比例趋高等资源约束,以及城乡居民对生活品质的要求提高,乡村发展面临资源环境承载能力不足的现实障碍。其二,在“以城带乡”、“先富带动后富”的发展理念下,忽视了培育农村内部的新产业新动能,使得乡村发展过度依赖城镇带动。农村地区长期以种养业等传统产业为主,自然风光、农耕文明等先天优势并未形成新产业转化为经济效益,农民收入增长依赖外出务工,农地规模经营依赖城市工商资本下乡,农村发展缺乏内生增长动力,为求短期利益甚至出现占用耕地挖砂、采石、建窑、采矿、取土等涸泽而渔的行为。在长期依靠“输血”的偏远山区和少数民族地区,贫困人口集中成片,更是缺少产业支撑和增长动力,阻碍乡村全面振兴。


5.城市区域发展不均衡,对农村的辐射效应和带动效应不足

我国当前区域间城镇化程度和发展水平差异巨大,未能形成辐射全国的均衡网络体系,使得农村内部发展不均衡。其一,城市经济增长极过于集中,无法全面拉动乡村经济增长。2016年,全国地区生产总值超过5000亿元的35个城市主要集中在京津冀、长三角和珠三角城市群,中西部地区仅有部分省会城市迈过5000亿元门槛,且区域单极化发展尤为明显。如2017年成都市地区生产总值占四川省的比重为37.6%,使得2017年评选的四川省集体经济十强村中成都市有4个,成都平原经济区的百强名村比例为52%,[7]区域发展不平衡导致城市对农村的拉动作用不均衡,乡村经济发展差异巨大。其二,县域经济增长动力不足,无法有效带动腹地乡村的经济发展。2016年,我国县域地区生产总值增速同比下降0.9%,社会固定资产投资增速回落3.4%,公共财政收入增速回落0.84%,县域经济增速下降幅度高于国民经济增速下降幅度,致使其对偏远山村的辐射带动能力不足。


避开乡村振兴战略的政策误区


党的十九大报告描绘了我国乡村振兴战略的美好蓝图,但在具体实施过程中有可能存在“一刀切”式操作、“形象工程”建设、运动式振兴等政策偏差。为切实推进乡村振兴战略,有必要进行政策纠偏,规避各种政策误区。


1.乡村振兴是多元化的振兴,而非一刀切振兴

实施乡村振兴战略必须因地制宜,考虑各地不同的历史条件、资源禀赋、经济基础和文化传统等社会经济现状,出台符合地方实际的产业发展、居住形态、建筑风格等政策。在乡村振兴过程中,切忌“一刀切”,要避免产业同质化、“千村一貌”等现象出现。同时,乡村振兴是政治、经济、社会、文化、生态等多个维度的协同推进,不能仅通过单一化指标进行评价考核。


2.乡村振兴是人的振兴,而不仅仅是物的振兴

乡村振兴不仅是基础设施、房屋建筑等硬件设施的改善,更是人才队伍、思想观念等软实力的提升。一方面,乡村振兴需发挥“人”的主观能动性,通过加强乡村公共文化基础设施建设,让农民形成愿意参与、想要参与和主动参与的积极思想观念,让农民群众拥有获得感;另一方面,乡村振兴应继续增加对农民群体的教育、知识技能等投资,通过完善政策吸引人才并留住人才,使乡村人力资本与物质资本保持均衡增长。


3.乡村振兴是内生力量的振兴,而非依赖外力的振兴

城乡融合发展并不意味着以城市的模式来发展农村,工商资本下乡不能取代农民在农业生产中的主体性地位。乡村振兴需借助外界的资金、技术和人才,但更应注重培养农村本土以及愿意留在农村发展的人才,培育乡村发展的内生力量。外来力量应侧重于乡村内部无法解决的领域,与乡村内部力量形成良好互补的局面。此外,在乡村形态从封闭静止走向开放流动的复杂现实情况下,需防范外来资本破坏基层治理形态以及优秀传统文化的风险。


4.乡村振兴是绿色振兴,而非黑色振兴

乡村振兴绝不是承接东部地区或城镇地区落后淘汰的黑色产业,决不能再走粗放式发展、“先污染后治理”的回头路?!奥趟嗌骄褪墙鹕揭健?,在乡村振兴过程中应树立绿色价值观,秉持绿色发展理念,利用好乡村的绿色优势,健全相关体制机制,将绿色优势转换为绿色产品和财富,实现绿色振兴。绿色振兴是全方位和深层次的绿色化,不仅体现在农业生产的各个环节中,还贯穿于农民日常生活、农村基础设施建设等各个领域。


5.乡村振兴是可持续的振兴,而非运动式的振兴

乡村从来就不是城镇的从属,两者的地位是平等的;乡村振兴也不是一时的政策,而是一项必须长期坚持的政策。[9]乡村振兴战略是我国前期社会主义新农村建设和美丽乡村建设政策的延续与拓展,是共产党人将“三农”问题作为全党工作重中之重的历史传承。乡村振兴战略绝不是短时期的一项运动,不能定位于政绩工程、局限于短期效果,而应立足现在、放眼未来,构建可持续的、内生动力的长效机制。


6.乡村振兴是造血式的振兴,而非输血式的振兴

乡村振兴战略并不意味着放弃城镇发展,由城镇向农村单向输出要素,而是城乡融合发展。乡村振兴过程中的要素投入尤其是政府财政投入,其目的并不是实现短期快速型振兴,而是授人以渔,撬动社会资本及农村闲置资金,培育内生增长动力,实现长效稳定型振兴。在乡村振兴过程中,各级政府需精明投入、智慧投入,将有限的资源集中投入教育和基础设施等瓶颈领域,让乡村具有自我再生能力,具备现代化产业,而不是一直依赖财政投入和外界帮扶。


优化乡村振兴战略的改革路径


总体来看,尽管我国乡村已经有了长足的发展,但仍然面临经济基础薄弱、公共资金投入缺口巨大等难题,需要深化改革,改变城市偏向的发展思维,坚持农业农村优先发展和城乡融合发展。为拉动乡村实现多元化、可持续的全面振兴,需持续加大对乡村的公共投入和制度供给,促使劳动力、资金、土地和技术等要素回流农村,发展多极化的特色经济片区、特色小城镇以及特色乡村,通过“多点多级”、“点面结合”来辐射整个乡村的内生性发展。为此,我们提出如下几点具体的改革路径。


1.农业方面:在保证国家粮食安全的前提下,深入推进农业供给侧结构性改革

根据各地的自然条件和资源禀赋,在产业体系、生产体系、经营体系等方面加强社会化服务和政策支持,打造农业品牌,全面提升农业品质,满足高端农产品需求。充分利用农业的观光、教育等多重属性,大力促进农村一、二、三产业深度融合,延长农业的产业链,提高农业的经济附加值、全要素生产率和综合效益。其三,大力支持农业科技创新与农业科技应用,发展低碳、高效、包容的绿色农业、生态农业和智慧农业,通过推广节水灌溉技术、减少农药化肥使用、促进农业废弃物再利用等,破除资源环境对农业振兴的约束。


2.农村方面:培育乡村内生增长动力,夯实乡村振兴的硬件和软件基础

健全农村信用体系,加快农村金融、农村电商等领域的创新创业,运用政府和市场的力量支持带动特色种养、乡村旅游、“互联网+农业”等多种形式产业发展,实现产业融合和产业兴旺。通过构建生态补偿机制,全面推进农村面源和点源污染治理,并以PPP模式等融资方式解决污水处理、垃圾处理等农村公共设施建设运营资金难题,健全完善城乡统一的公共服务,实现生态宜居。传承发展农耕文明和乡村优秀传统文化,通过培育“道德评议堂”、“红白理事会”、网络点赞团等农村微组织,推动移风易俗,实现乡风文明。通过加强农村基层管理体制创新,发挥好乡贤、理事会、议事会等个人或组织的作用,构建自治、法治和德治相结合的治理体系,实现治理有效。


3.农民方面:促进乡村人力资源结构转型升级,以人的振兴带动物的振兴

在未来一段时间内,应继续推进户籍与公共福利分离以促进农业人口转移,但同时应注重农村人才的回流和培育。以教育、科技等领域为突破点,通过解决农村教育投入不足、网络不连通等基础性难题,提高新一代农村居民的知识水平和技能水平,培育新型职业农民等乡村可持续发展的内生人才。通过内部培养、外部引进、志愿帮扶等多种渠道,扶持懂农业、爱农村、爱农民的“三农”人才回归农村,建立一支有想法、有能力、有干劲的工作队伍,鼓励专家学者、政府官员、社会企业等各方主体参与乡村振兴,优化乡村人口结构。拓宽农民增收渠道,切实做好贫困人口的精准脱贫和可持续脱贫,出台扶持普通农户生产经营的政策,带动小农户参与农业现代化进程,让农民成为乡村振兴战略的真正受益者。


4.农地方面:深化农地制度改革释放“土地红利”,为乡村振兴提供要素保障

深化“三权分置”和“三块地改革”等农村土地制度改革,保障农户及新型经营主体的财产权利,释放被捆绑在农村土地上的劳动力要素,让改革释放的土地要素和土地红利留在农村、支持农业、惠及农民,防止通过各种形式的所谓“土地制度创新”形成对农村土地资源的再次剥夺。盘活农村存量建设用地,在建设用地指标分配上优先考虑乡村振兴的用地需求,可单列一定比例用于农村基础设施建设和农村二三产业发展,通过创新土地制度供给来支持乡村振兴。构建农村国土资源空间开发?;せ?,加快土壤污染治理和沙漠化治理等土壤修复治理工作,推行农用地轮作休耕制度,节约集约利用农地资源,实现农村土地可持续利用。

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